Een hobbelige aanloop, maar een goede start
Er waren heel wat gemengde gevoelens bij de benoeming van Sultan Al Jaber als voorzitter van COP28. Al Jaber is CEO van het staatsoliebedrijf ADNOC, maar ook stichter van het hernieuwbare energiebedrijf MASDAR en sinds jaren klimaatgezant voor de Verenigde Arabische Emiraten (VAE).
Hij kwam verschillende malen in opspraak tijdens de maanden die aan de COP voorafgingen, maar kreeg van velen het voordeel van de twijfel. Toch werd er nauwgezet toegekeken op de boodschappen die hij bracht in de aanloop naar een COP waarvan in de eerste plaats een signaal verwacht werd over de energietransitie en de noodzakelijke afbouw van fossiele brandstoffen.
Tot enkele weken voor de conferentie leek een vlotte start niet evident. Een tiental veelal controversiële extra agendapunten werden toegevoegd voor COP28. Zo dreigde een vergelijkbaar rampzalig scenario als de vorige sessie van de UNFCCC Hulporganen in juni, waarbij de agenda pas tegen het einde van de sessie kon worden goedgekeurd. Het Transitional Committee (TC), dat was opgericht om tegen COP28 een voorstel voor de modaliteiten van het Loss and Damage (LnD)-fonds te formuleren, was er bovendien niet in geslaagd een compromis te vinden tijdens zijn laatste vergadering in oktober 2023.
Op aandringen van Sultan Al Jaber werd enkele weken voor de COP een bijkomende vergadering van het Transitional Committee georganiseerd. Op de valreep werd hier een overeenkomst bereikt. Ondertussen heeft het COP28-voorzitterschap ook discreet overleg georganiseerd over de toegevoegde agendapunten.
Dit alles maakte het mogelijk om tijdens de plenaire openingssessie van de COP op basis van het TC-compromis de beslissing over de modaliteiten voor het LnD-fonds goed te keuren, een ongezien succes in het UNFCCC-proces. Aansluitend deden verschillende donoren, waaronder de Verenigde Arabische Emiraten (VAE) maar ook verschillende Europese landen, initiële toezeggingen van meer dan 700 miljoen dollar voor het LnD-fonds. Ook de agenda kon met een kleine wijziging snel worden goedgekeurd. Een van de belangrijkste verwachte resultaten van COP28 (de voorwaarden van het Loss and Damage-fonds) werd al na de eerste dag verworven: zo zat de sfeer goed en kon vervolgens alle aandacht tijdens de rest van de COP naar de Global Stocktake (GST) gaan.
Financiering Loss and Damage
Op COP27 werd de beslissing genomen om een LnD-fonds op te richten binnen een bredere context van bestaande financiële mechanismen voor Loss and Damage.
Het compromisvoorstel voor de operationalisering van dit fonds van het Transitional Committee (TC) werd op de plenaire openingssessie van COP28 zonder wijzigingen aangenomen als een beslissing en bevat onder meer volgende elementen:
- De Wereldbank zal het LnD-fonds operationaliseren en minstens tijdelijk huisvesten. Een bestuursraad zal het fonds beheren, ondersteund door een onafhankelijk secretariaat en aangestuurd door de COP/CMA, waaraan het verantwoording moet afleggen.
- Alle landen die bijzonder kwetsbaar zijn voor de negatieve effecten van klimaatverandering kunnen middelen uit het fonds verkrijgen. Er wordt een minimum percentage vastgelegd, bestemd voor kleine eilandstaten en de minst ontwikkelde landen.
- De beslissing dringt er op aan dat ontwikkelde landen bijdragen aan het fonds, en moedigt ook bijdragen van andere partijen aan.
- Het fonds krijgt ook een belangrijke rol in het opzetten van een dialoog met andere financiële mechanismen in de context van LnD. Het doel is om synergieën en complementariteit te versterken tussen deze mechanismen.
Daarnaast werd in Dubai beslist dat UNDRR (UN Office for Disaster Risk Reduction) en UNOPS (United Nations Office for Project Services) het secretariaat van het Santiago Netwerk zullen hosten, zodra de G77-landen hierover tot een akkoord komen. Het Santiago Netwerk werd opgericht op COP25 in Madrid, en moet de technische ondersteuning van Loss and Damage-maatregelen katalyseren.
De Global Stocktake
De Global Stocktake (GST) is de motor van de vijfjaarlijkse ambitiecyclus, die ingebed is in de Overeenkomst van Parijs. Deze eerste Global Stocktake en de opvolging ervan is wellicht ook de belangrijkste: het is de enige die nog echt kan bijdragen aan de beperking van de wereldwijde opwarming tot 1,5°C.
De technische fase van de GST begon al in 2022, en werd afgerond met een alom geprezen syntheserapport. Dit was de basis voor de politieke fase, die startte midden 2023 en afsloot met de GST-beslissing op COP28. De GST werd gestructureerd volgens de 3 grote assen van de Overeenkomst van Parijs: mitigatie (beperking), adaptatie (aanpassing) en middelen ter uitvoering (voornamelijk financiering).
Mitigatie & het energiepakket
De Global Stocktake-beslissing telt 23 bladzijden, maar 90% van de aandacht ging naar het energiepakket. De hamvraag was de formulering van de beslissing over de energietransitie, met in het bijzonder de opschaling van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie en de afbouw van fossiele brandstoffen. Rond deze vraag werd in de aanloop naar COP28 een maandenlange campagne gevoerd, onder meer over de Renewables and Energy Efficiency Pledge.
De kern van de uiteindelijke beslissing is vervat in enkele paragrafen:
- Om de opwarming tot 1.5°C te beperken, is een drastische, snelle en volgehouden uitstootvermindering vereist van 43% tegen 2030 en 60% tegen 2035 (t.o.v. 2019). Tegen 2050 moet een ‘net zero’ CO₂-uitstoot bereikt worden.
- Alle partijen worden opgeroepen om bij te dragen aan de wereldwijde inspanningen (zie verder). Dit moet gebeuren op een nationaal bepaalde manier, rekening houdend met de Overeenkomst van Parijs en verschillende nationale omstandigheden, trajecten en benaderingen:
- een verdrievoudiging van de wereldwijde capaciteit aan hernieuwbare energie en een verdubbeling van de gemiddelde jaarlijkse energie-efficiëntie tegen 2030;
- een versnelling van de afbouw van electriciteitsopwekking op basis van onverzwakte (unabated) steenkool;
- een versnelling van de wereldwijde inspanningen naar net zero-energiesystemen, ruim voorafgaand of tegen het midden van de eeuw;
- een eerlijke, ordelijke en rechtvaardige transitie weg van fossiele brandstoffen in energiesystemen, met een versnelling in dit kritiek decennium om tegen 2050 het net zero-doel te bereiken in lijn met de wetenschappelijke gegevens;
- een versnelling van de toepassing van zero- en lage emissietechnologieën;
- een aanzienlijke en snellere vermindering van niet-CO₂-emissies, en in het bijzonder methaanemissies tegen 2030;
- een versnelling van de vermindering van wegtransportuitstoot;
- een zo snel mogelijke uitfasering van inefficiënte subsidies aan fossiele brandstoffen.
- ‘Transitiebrandstoffen’ (transitional fuels) kunnen helpen om de energietransitie te vergemakkelijken en tegelijkertijd de energieveiligheid te verzekeren.
- Er is nood aan versterkte inspanningen om:
- ontbossing en bosdegradatie tegen 2030 te stoppen en om te keren;
- ecosystemen, inclusief oceanen en kustecosystemen, te beschermen in lijn met het Kunming-Montréal Global Biodiversity Framework.
- De oproep van COP26 te Glasgow wordt hernomen: partijen moeten tegen eind 2024, voorafgaand aan COP29, hun 2030-doelstellingen versterken in lijn met de temperatuurdoelstelling van de Overeenkomst van Parijs.
- Partijen worden aangemoedigd om hun volgende nationaal bepaalde bijdragen (Nationally Determined Contributions of NDC’s) ambitieus te formuleren, in de vorm van uitstootverminderingsdoelstellingen voor de hele economie en in lijn met de doelstelling om de opwarming te beperken tot 1.5°C.
Na bijna dertig jaar multilaterale klimaatonderhandelingen wordt voor het eerst ‘de olifant in de kamer’ benoemd: er wordt een duidelijke boodschap gegeven dat we af moeten van fossiele brandstoffen. Ook al ontbreken een aantal doelstellingen op korte termijn, en worden een aantal concepten (unabated coal, transitional fuels) niet voldoende gedefinieerd en afgebakend, betekent dit toch een groot succes.
Adaptatie
De uitdaging voor adaptatie (aanpassing) was steeds om gelijke tred te houden met mitigatie (beperking) en duidelijke doelstellingen te formuleren die het adaptatiebeleid kunnen versterken. In deze context worden in de Global Stocktake-beslissing een aantal elementen uit de beslissing over de globale adaptatiedoelstelling (Global Goal on Adaptation of GGA) naar voor geschoven:
- een oproep aan partijen om dringende, toenemende en transformatieve actie aan te drijven, gebaseerd op verschillende nationale omstandigheden;
- het belang van de adaptatiebeleidscyclus die bestaat uit risico- en impactanalyse, beleidsplanning, uitvoering, opvolging, evaluatie en leren, waarbij het belang van uitvoeringsmiddelen en ondersteuning voor ontwikkelingslanden in elke fase van de cyclus wordt erkend;
- een oproep om de ambitie op vlak van adaptatie te verhogen, in overeenstemming met andere wereldwijde kaders en doelstellingen tegen 2030 op het vlak van:
- water
- weerbare voeding en landbouw
- klimaatgerelateerde gezondheidsimpact
- klimaatimpact op ecosystemen en biodiversiteit
- weerbaarheid van infrastructuren en menselijke nederzettingen
-
effecten van klimaat op armoede
-
bescherming van het cultureel erfgoed
- een beslissing over het UAE Framework for Global Climate Resilience met volgende doelstellingen voor alle partijen tegen 2030:
- beoordeling van effecten, kwetsbaarheid en risico's: up-to-date beoordelingen uitvoeren van klimaatgevaren, de effecten van klimaatverandering en blootstelling aan risico's en kwetsbaarheden om nationale aanpassingsplannen te onderbouwen;
- planning: nationale adaptatieplannen (gevoelig voor gendergelijkheid, participatief en volledig transparant) opmaken, beleidsinstrumenten en planning processen en/of strategieën in werking, en adaptatie integreren in alle relevante strategieën en beleidsplannen;
- uitvoering: vooruitgang boeken met de uitvoering van hogervermelde planning en de sociale en economische impact van klimaatrisico’s verminderen;
- opvolging, evaluatie en leren: een opvolgingssysteem hiervoor uitwerken, installeren en operationaliseren.
Uitvoeringsmiddelen en ondersteuning (financiering)
Dit deel bevat weinig vernieuwende elementen en dient vooral om het terrein voor te bereiden voor de discussie die volgend jaar moet worden afgerond over een nieuwe klimaatfinancieringsdoelstelling (New Collective Quantified Goal of NCQG). Enkele belangrijke elementen:
- De noden van ontwikkelingslanden voor de uitvoering van hun nationaal bepaalde bijdragen (Nationally Determined Contributions of NDC's) worden geschat op een grootteorde van 5.800-5.900 miljard dollar (USD) voor de periode vóór 2030. Jaarlijks moet er 4.300 miljard geïnvesteerd worden in koolstofvrije energie, en dit tot 2030. Daarna zijn er jaarlijkse investeringen nodig van 5.000 miljard dollar om tegen 2050 net zero-emissies te kunnen bereiken.
- Het wordt betreurd dat de jaarlijkse doelstelling, die van kracht is tot 2025, om 100 miljard dollar aan ontwikkelingslanden te schenken in 2021 niet gehaald werd. In 2022 zou deze wel gehaald moeten worden.
- De dialoog wordt verdergezet over de overeenstemming van financieringsstromen met de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs (artikel 2.1.c). Deze doelstelling is daarbij complementair aan de doelstelling over klimaatfinanciering aan ontwikkelingslanden, zoals vervat in artikel 9.
- Het belang van de hervorming van de multilaterale financiële architectuur en van de rol van andere actoren (centrale banken, commerciële banken, institutionele investeerders) in klimaatfinanciering wordt benadrukt.
Verder wordt onderlijnd dat de onderhandelingen over de schaal en de elementen voor de nieuwe klimaatfinancieringsdoelstelling (NCQG) de beperkings- en aanpassingsdoelstellingen moet ondersteunen, de ambitie moet verhogen en versnellen en de behoeften van de ontwikkelingslanden moet weerspiegelen.
Er komt ook een dialoog over de uitvoering van de Global Stocktake-uitkomst, die zal lopen tot in 2028.
High Ambition Coalition
Opvolging Global Stocktake (GST) en volgende stappen
Alle partijen moeten tegen begin 2025 hun nationaal bepaalde bedragen (NDC’s) meedelen. Deze NDC’s moeten een vooruitgang betekenen ten opzichte van de voorgaande, het hoogst mogelijke ambitieniveau weerspiegelen en geïnformeerd zijn door de uitkomst van de Global Stocktake (GST). De voorzitters van de Hulporganen (SBI en SBSTA) zullen een jaarlijkse dialoog coördineren om hierover kennis en goede praktijken uit te wisselen.
Relevante werkprogramma’s en ‘constituted bodies’ van de Overeenkomst van Parijs worden uitgenodigd om de relevante uitkomsten van GST te integreren in hun toekomstig werk. Dit is een vaag mandaat, maar biedt de mogelijkheid om bv. verder te werken op een aantal elementen van het energiepakket van het mitigatie-werkprogramma (Mitigation Work Programme of MWP), als daarover een akkoord gevonden wordt.
Op initiatief van toekomstig COP30-voorzitter Brazilië wordt ook een Road Map to Mission 1.5 gelanceerd. Dit is een set activiteiten voor de 3 volgende COPs, met als doel om internationale samenwerking te versterken en zo voldoende ambitieuze NDC’s te hebben om de 1.5°C binnen bereik te houden.
Ten slotte zullen ook lessen moeten getrokken worden uit de eerste uitgave van de GST, en waar nodig kunnen bijsturingen gebeuren.
Clash over regels koolstofmarkt
Ondanks urenlange onderhandelingen werd er geen akkoord bereikt over regels voor de concrete uitvoering van de koolstofmarkt zoals bepaald in Artikel 6.2 en 6.4 van de Overeenkomst van Parijs. De EU en anderen hebben niet ingestemd met een voorstel van beslissing die, volgens hen, grote risico’s met zich zou meebrengen voor de milieu-integriteit en geloofwaardigheid van de internationale koolstofmarkt, en bij uitbreiding voor heel de Overeenkomst van Parijs.
De VAE-consensus
Het COP-voorzitterschap bundelde de twee voornaamste beslissingen van COP28 (Loss and Damage en Global Stocktake, zie hoger) samen met enkele andere beslissingen in het pakket ‘de VAE-consensus’. Het gaat om volgende bijkomende beslissingen:
- De volgende COP-voorzitterschappen hebben een youth champion aangeduid, om deelname van de jeugd te faciliteren, in opvolging van het initiatief dat het COP28-voorzitterschap heeft genomen.
- Er werd beslist over richtlijnen om het mitigatie-werkprogramma (MWP), opgericht in Glasgow en in 2023 voor het eerst geoperationaliseerd, minimaal bij te sturen.
- Het UAE Framework for Global Climate Resilience moet de globale adaptatiedoelstelling concreter maken door een beleidscyclus en doelstellingen te specifiëren, en een aantal thematische prioriteiten aan te geven. Dit is een belangrijke input om het adaptatieluik in de GST-beslissing naar een hoger niveau te tillen (zie hoger).
- De modaliteiten van het UAE Just Transition Work Programme, opgericht op COP27, werden bepaald. Ze zijn grotendeels geïnspireerd op het mitigatie-werkprogramma (MWP), na een moeilijk onderhandelingsproces over de precieze inhoud ervan.
Focus op de Belgische delegatie
De Belgische delegatie naar COP28 is met niet minder dan 170 personen bijzonder groot. Deze ruime vertegenwoordiging weerspiegelt het cruciale belang van deze klimaattop en de wens van België om te bouwen aan een eerlijke en inclusieve transitie, met de actieve deelname van alle betrokken publieke en private actoren.
COP28 wordt geopend met een 2-daagse zgn. World Climate Action Summit, voor Staatshoofden en Regeringsleiders. Premier Alexander De Croo zal ons land daar vertegenwoordigen.
Tijdens het zgn. Ministeriële Segment, tijdens de 2de week van de COP zal de Belgische delegatie worden geleid door Minister van Klimaat, Milieu, Duurzame Ontwikkeling en Green Deal, Zakia Khattabi. Brussels Minister voor de Klimaattransitie, Milieu, Energie en Participatieve Democratie Alain Maron, die België momenteel vertegenwoordigt bij de EU, leidt de delegatie tijdens Europese coördinatievergaderingen. Andere ministers die deel uitmaken van de delegatie zijn Minister van Energie Tinne Van der Straeten, Minister van Ontwikkelingssamenwerking Caroline Gennez en Waals vice-Minister-President en Minister van Klimaat, Energie, Mobiliteit en Infrastructuur Philippe Henry. De premier en de ministers worden vergezeld van één of meer medewerkers van hun beleidscel of kabinet, samen in totaal 23 personen.
De onderhandelingen die voorafgaan aan het ministeriële segment worden opgevolgd door een gespecialiseerd kernteam van experten van de federale administratie en enkele gewestelijke collega’s, in totaal zo’n 25 mensen. Onder hen bevinden zich 12 experten (waaronder de delegatieleider) van de Dienst klimaatverandering van de FOD Volksgezondheid.
Velen van hen hebben al aan talrijke COP’s deelgenomen en hebben een grote ervaring en worden daarvoor ook internationaal erkend. Een aantal van hen coördineren bovendien al sedert jaren de Europese posities in een aantal centrale thema’s. Dit kernteam zal in de eerste helft van 2024, wanneer België EU-Voorzitter zal zijn niet alleen de Belgische, maar ook de Europese posities moeten coördineren en uitdragen, in voorbereiding op COP29.
Naast dit eigenlijke onderhandelingsteam nemen nog een 15-tal andere vertegenwoordigers van federale en gewestelijke administraties (bevoegd voor gezondheid, energie, mobiliteit, financiën & fiscaliteit, oceanen, risicoanalyse, klimaatwetenschap, …) deel, in een liaison-rol naar hun respectievelijke overheden toe of in functie van talrijke thematische evenementen die in de marge van de eigenlijke onderhandelingen worden georganiseerd en bilaterale contacten en plurilaterale initiatieven die tijdens de COP worden gelanceerd.
Daarnaast zijn ook de Belgische ambassadeur in de VAE en enkele van zijn medewerkers aanwezig om de delegatie te ondersteunen (5 personen).
Behalve ministers, diplomaten en ambtenaren vaardigen de Belgische regeringen tot slot ook nog meer dan 20 vertegenwoordigers van diverse andere federale en gewestelijke overheidsinstellingen af (zoals VITO, ENABEL, Flanders Investment & Trade, AWEX, Hub Brussels enz…)
De Kamer van Volksvertegenwoordigers en het Vlaams Parlement vaardigen elk 3 parlementsleden af.
De Belgische delegaties naar de VN-klimaattoppen kennen een lange traditie van niet-gouvernementele vertegenwoordiging, binnen de delegatie. Ook deze keer vormen deze een grote groep binnen de delegatie, in totaal meer dan 70 personen. Een aantal daarvan worden door de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling aangeduid. Het gaat daarbij om vertegenwoordigers van de verschillende constituencies die de FRDO uitmaken: bedrijfsfederaties, milieuorganisaties, de Noord/Zuid-beweging en jongeren. Ook de voorzitters van de Raad zelf en van zijn werkgroep energie en klimaat nemen deel. Daarnaast telt de delegatie nog meer dan 50 andere niet-gouvernementele vertegenwoordigers. Het merendeel daarvan (ongeveer 40 personen) zijn afgevaardigden van Belgische of in België gevestigde bedrijven die zich willen positioneren in de klimaat- en energietransitie (zoals de Haven van Antwerpen, Jan De Nul, Bekaert, John Cockerill, Fluxys, Euroclear, enz…).
Tot slot verwelkomt de Belgische delegatie ook een 5-tal medewerkers van internationale instellingen zoals de OESO en de Benelux.
Al deze personen nemen op eigen initiatief en op eigen kosten deel. De Dienst Klimaatverandering van de FOD Volksgezondheid helpt hen, als UNFCCC National Focal Point voor België, enkel met de registratieprocedure en wil zo op een transparante manier het maatschappelijk middenveld bij de onderhandelingen en de zeer talrijke activiteiten in de marge ervan betrekken. Deze personen kunnen niet spreken in naam van België tijdens de onderhandelingen.