COP27 in Charm el-Sheikh

De belangrijkste resultaten van COP27

Tegelijkertijd werd 2022 gekenmerkt door een aantal extreme weersfenomenen, waarbij geen enkele regio gespaard bleef, maar waarbij enkele ontwikkelingslanden, zoals Pakistan, bijzonder hard getroffen werden. Dit sterkte de kwetsbare landen verder in de overtuiging om van “loss and damage” de centrale focus van COP27 te maken, ongeacht de formele afspraken die ze op COP26 in de context van een ruimer compromis hadden aanvaard. 

Een focus op ‘Loss and Damage’ 

Het was tijdens de onderhandelingssessie van de Hulporganen van het Klimaatverdrag, die in juni 2022 in Bonn doorging, al duidelijk geworden dat de kwetsbare ontwikkelingslanden, hierin gesteund door een grootschalige campagne van de civiele maatschappij, niet bereid zouden zijn te wachten op het resultaat van de driejarige Glasgow Dialogue om verdere formele stappen te nemen met betrekking tot de financiering van ‘loss and damage’. Toen al was er een politiek akkoord om hierover een punt aan de onderhandelingsagenda toe te voegen, wat ook effectief gebeurde bij de aanvang van COP27. 

De benadering van de ontwikkelde landen was deze van een “mozaïek” aan oplossingen. Een financiering zou moeten bestaan uit het samenbrengen van verschillende componenten: 

• méér financiering via de bestaande UNFCCC-klimaatfondsen (Green Climate Fund, Global Environment Facility, Adaptation Fund)
• het aanmoedigen van financiering voor ‘loss and damage’ binnen de bredere VN-context, bv. op het vlak van humanitaire samenwerking
• het ondersteunen van recente nieuwe initiatieven zoals het op de G7-top door Duitsland gelanceerde ‘Global Shield against Climate Risks’-initiatief en het door de VN-secretaris-generaal António Guterres gelanceerde Early Warnings for All initiative. 

De voorstanders van deze mozaïekbenadering vonden ook dat er niet over één nacht ijs mocht gegaan worden over de oprichting van een bijkomend financieringsmechanisme, maar dat dit enkel na een grondige analyse van de leemtes kon beslist worden tegen eind 2023 of in 2024.

De G77 daarentegen stelde een onmiddellijke beslissing tot de oprichting van een bijkomend fonds voorop, dat toegankelijk zou zijn voor alle ontwikkelingslanden. Het maken van analyses van leemtes beschouwden zij - na de recente klimaatrampen - als tijdverlies. Enkel een dergelijke snelle beslissing zou een duidelijke politieke erkenning van het probleem inhouden. 

Tijdens de gesprekken bleek het gebrek aan vertrouwen tussen de partijen echter te groot. Dit woog op de onderhandelingen en een toegeving op het vlak van dit politiek zwaar beladen dossier leek de enige uitweg. 

De Europese Unie (EU) stemde daarom in met de oprichting van een fonds voor Loss and Damage, op voorwaarde dat:

• de focus ervan zou liggen op de financiering van de meest kwetsbare landen
• er voor het spijzen van het fonds zou gewerkt worden met een brede definitie die ook de opkomende economieën omvat, en met een financiering door multilaterale ontwikkelingsbanken en innovatieve financieringsbronnen
• de oprichting van dit fonds gepaard zou gaan met voldoende aandacht voor mitigatie

De slottekst reflecteert dit EU-compromis heel sterk en bevat in het bijzonder het volgende:

• de beslissing om financieringsmechanismes voor ‘loss and damage’ op te richten die bijzonder kwetsbare ontwikkelingslanden moeten bijstaan;
• deze mechanismen bevinden zich zowel binnen als buiten het UNFCCC en de Overeenkomst van Parijs (=mozaïekbenadering);
• als onderdeel van deze mechanismen wordt een fonds opgericht;
• voor de operationalisering van de financieringsmechanismen (die gebeurt door een opgericht ‘transitional committee’ dat de precieze modaliteiten voor beslissing moet voorleggen op COP28) zullen de financieringsbronnen geïdentificeerd en uitgebreid worden en zal er ook naar innovatieve financieringsbronnen gezocht worden;
• de VN-instellingen en de multilaterale ontwikkelingsbanken worden uitgenodigd om mee te delen hoe zij kunnen bijdragen aan de financiering en de VN-secretaris-generaal wordt belast om voorzitters van de internationale financiële instellingen samen te brengen rond de financieringsvraagstukken inzake loss and damage.

Daarnaast werd ook vooruitgang geboekt betreffende het operationaliseren van het Santiago Network voor 'Loss and Damage', met een beslissing over de structuur (secretariaat, adviesraad, netwerk van lidorganisaties), de goedkeuring van zijn Terms of Reference en het lanceren van een procedure voor de selectie van het secretariaat. 

Terugdringen van de uitstoot (‘mitigatie’) 

The Glasgow Climate Pact is een mijlpaal inzake het terugdringen van de uitstoot (mitigation). Niet alleen werden alle Partijen opgeroepen om het ambitieniveau van hun NDC’s (nationaal bepaalde bijdragen) op te schalen en om langetermijnstrategieën te presenteren, telkens in lijn met de 1,5°C-doelstelling. Voor het eerst werden ook sectorale engagementen (o.a. met betrekking tot de elektriciteitsproductie op basis van steenkool en tot het uitfaseren van subsidies voor fossiele brandstoffen) opgenomen in een formele UNFCCC-beslissing, er werd ook een Mitigation Work Programme (MWP) opgezet, met als doelstelling om dringend de ambitie en uitvoering tijdens dit kritiek decennium op te schalen. 

De verwachtingen waren dan ook tweeërlei : 

• een akkoord bereiken over de modaliteiten van een ambitieus werkprogramma 
• verder bouwen op het Glasgow Climate Pact door een sterk politiek signaal te geven. 

De onderhandelingen over de modaliteiten van het MWP, die helemaal vastgelopen waren in Bonn, werden gekenmerkt door een polarisatie in 2 kampen : 

• een grote groep (AOSIS, LDCs, AILAC, EU, Umbrella Group, EIG)⁽¹⁾ schaarde zich achter een ambitieuze visie voor een werkprogramma met een looptijd tot 2030 en een sterke link naar de politieke discussie in de High Level Ministerial Roundtable on pre-2030 ambition en het formele beslissingsproces in de CMA (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement), het hoogste beslissingsorgaan van de Overeenkomst van Parijs.
• terwijl de LMDCs⁽²⁾ en de Arabische groep een minimale invulling voorstonden, met een duur van 1 jaar en geen doorstroming naar politieke of formele besluitvorming. 

Uiteindelijk werd een compromis gevonden, waarin de ambitieuze invulling grotendeels standhield, zij het dat de looptijd in een eerste fase beperkt wordt tot 2026 (met de mogelijkheid tot verlenging) en dat een storende disclaimer - die stelt dat geen doelstellingen kunnen worden opgelegd - door het Egyptische voorzitterschap, op vraag van de Arabische groep, en tegen de wil van een meerderheid van groepen in, werd opgedrongen in de finale versie. 

In de overkoepelende beslissing (“cover decision”, ook bekend als het Sharm el-Sheikh Implementation Plan) werden met betrekking tot mitigation niet echt bakens verzet. Een aantal elementen van het Glasgow Climate Pact werden hernomen, maar een concreet engagement om hierop verder te bouwen en fossiele brandstoffen uit te faseren, bleef uit. De verwijzing naar hernieuwbare energie is welkom, maar het toevoegen van “low-emission” energie laat te veel ruimte voor interpretatie en verwatert het politieke signaal. 

Aanpassing aan klimaatverandering (‘adaptatie’) 

Te Glasgow werd beslist om een werkprogramma op te richten over de mondiale doelstelling inzake adaptatie. Dit werkprogramma wil zowel de implementatie van het adaptatiebeleid versterken als een methodologie ontwikkelen om een betere opvolging te kunnen hebben van adaptatie-inspanningen. Dit is onder meer van belang in het kader van de 5-jarige ambitiecyclus onder het Akkoord van Parijs. Het werkprogramma heeft een looptijd tot eind 2023 en zal op dat moment zijn conclusies presenteren aan COP28.

Dit werkprogramma zal in de loop van 2023 in het bijzonder een kader ontwikkelen dat richting moet geven aan het bereiken van de globale adaptatiedoelstelling en het opvolgen van de geboekte vooruitgang. Dit kader zal rekening houden met verschillende elementen in de adaptatiebeleidscyclus, zal een thematische invalshoek hebben, maar ook een aantal horizontale aspecten mee in rekening brengen. Dit kader zal herzien worden vóór de tweede Global Stocktake, die in 2028 zal worden afgesloten. 

Wat betreft het Glasgow Climate Pact-engagement om de financiering voor adaptatie tegen 2025 te verdubbelen, werd het Standing Committee on Finance gevraagd om hierover tegen de volgende klimaatconferentie een rapport op te maken. 

Financiering 

Ook dit jaar was er de kwestie van de realisatie van de ‘100 miljard USD’-doelstelling voor klimaatfinanciering, een collectieve doelstelling voor de ontwikkelde landen met 2020 als deadline. Voor 2020 was het resultaat van het gemobiliseerde klimaatgeld voor ontwikkelingslanden 83,3 miljard USD. Het Deliveryplan, dat in Glasgow werd voorgesteld, stelde 2023 voorop als deadline, waarop deze doelstelling zal behaald worden. Op COP27 werd in dit verband een Progress Report voorgesteld. Het lijdt geen twijfel dat dit in de schijnwerpers zal staan op COP28.

Verder was er de voorbereidende discussie over de nieuwe collectieve kwantitatieve klimaatfinancieringsdoelstelling die in 2024 moet beslist worden en die zal gelden vanaf 2025. Veel convergentie was er hier nog niet over en er wordt dan ook vooral nota genomen van de voorbereidende werkzaamheden.

Ten  slotte was er de vraag van de EU en anderen om een bijkomend agendapunt, waarbij de opvolging van de mate waarin investeringsstromen coherent zijn met de doelstellingen van het Akkoord van Parijs (beschreven in Art 2.1 c). Dit punt werd vooralsnog afgewezen omdat vooral Afrikaanse landen bevreesd zijn voor het opleggen van bijkomende voorwaarden om financiële steun door ontwikkelingsbanken te kunnen verkrijgen. In de overkoepelende beslissing wordt een voorzichtige aanzet gegeven tot UNFCCC-werk op dit vlak door de oprichting van een Sharm-el-Sheikh dialoog gedurende 2023 over dit onderwerp.

En verder… 

Zoals op elke COP stonden er ook in Sharm-el-Sheikh nog heel wat andere punten op de onderhandelingsagenda, die minder in de schijnwerpers staan maar niettemin een belangrijke rol spelen binnen het klimaatproces. Enkele voorbeelden hier zijn beslissingen over het Gender Action Plan, Action for Climate Empowerment, specifieke regels voor de koolstofmarkt (artikel 6 van de Overeenkomst van Parijs), een opvolgingswerkprogramma over landbouw en andere. 

Verder werd in de overkoepelende beslissing, volgend op een recente resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, een verwijzing naar het recht op een proper, gezond en duurzaam leefmilieu opgenomen, wat de link tussen klimaatverandering en mensenrechten binnen de UNFCCC-context verder versterkt. En er werd – enigszins verrassend – ook een werkprogramma over “rechtvaardige transitie” opgericht. 

Meer gedetailleerde verslaggeving en foto’s 

Afkortingen: